量。在以知识为经济增长基础的市场经济新阶段，社会公众对传统的笨拙的行政组织模式日益不满，提出了改革政府，建立精干、高效的行政组织的要求。

　　（3）政治制度的更迭导致行政组织的变革。①政治制度的质变，即新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本变化，它影响行政组织的质变。此时，行政组织的变革表现为制度的全面重新设计。②政治制度的量变影响行政组织的具体职能和机构的变革。政治制度的量变是指在根本政治制度不变的前提下，某些具体政治制度（如党政关系）的变动。③党制度的变革对行政组织的职能及独立程度有很大影响。政党的进退不仅使行政组织的构成发生变化，也会改变行政组织追求的目标。

　　（4）社会发展程度促进或制约行政组织的变革。①社会企业、事业组织的独立程度自主程度及其运行机制的变化，会引起行政组织的结构、职责、权力和管理方式的变革。②社会各种群体的独立程度变化引起行政组织的变革。各种社会群众、团体的独立性、自由度，联系群众的广度、参政的程度，以及这些情况的发展变化，都会影响行政组织的职、责、权及其管理方式，以及机构设置的变化。③大众传播媒介现代化程度的变化引起行政组织的变革，诸如言论、新闻、出版事业的自主性、自由度、传播的覆盖面，大众对传媒的感情因素等。④公民素质，诸如政治意识、民主参与意识的强弱，对宪法、法律的尊重程度等的变化均会引起行政组织的变革。

　　（5）国际环境的重大变化影响行政组织的变革。①国际之间的交往日益密切，要求行政组织的政策、职能乃至机构进行变革。经济、科技上的相互依赖与竞争，政治上的相互支持和斗争，文化上的相互渗透，密切了国与国之间的关系，要求各国在职能上互相接轨。②各国面临的共同问题，要求行政组织的政策、职能、机构进行变革。③国际关系中的重大问题，如战争与和平，南北经济关系等，都要求各国政府做出相应的对策，调整相应的职能和机构。

　　152、编制管理手段全面化的内容包括：

　　（1）法律手段。这是编制管理的主要手段，是指运用宪法和法律，通过颁布编制法规，依照编制法规对编制工作进行管理。包括：编制管理的原则、方法、各类编制的标准；编制管理的程序及权限划分；编制管理的纪律。

　　（2）经济手段。指以经济利益为杠杆，激发行政单位节约编制的积极性。主要是指用国家行政预算的方法来调节，控制行政编制的增长，包括：在宏观上，要确定各级行政预算在各级财政预算中的数量比例，以及行政预算与行政编制的数量比例；在微观上，要确定各个单位的人员编制与办公费用的比例，确定人员工资基金和办公费用的定期包干数额，实行超编超支不补，节编节支部分归已。

　　（3）行政手段。指行政组织依靠自己的权力，通过下达命令、指示的办法来管理行政编制。它的好处是：具有一定的权威性、无偿性、直接性、灵活性。

　　（4）编制管理技术的现代化

　　在我国现阶段管理实践中，应该大力推广、运用各学科先进的分析方法和技术，对编制情况进行统计和比较借鉴。

　　编制统计是对编制管理对象的机构设置、人员编制、干部结构及其相关的其它情况加以数量表示，并通过数量指标体系研究人员编制的结构及其规律的方法。统计的主要指标包括机构指标、人员编制指标和实有工作人员指标。

　　此外，为了取得对机构编制的历史、现状和发展趋势的了解，更好地指导现实的编制工作，编制管理机关往往采用比较借鉴法进行编制分析和审批工作。比较借鉴法包括：①纵向比较，即从历史发展的角度进行比较；②横向比较，即同一时期任务大致相同、性质一样的机构加以比较，从中找出一些固有的、有实际意义的联系。

　　153、行政组织变革的内部原因主要有

　　（1）组织的规模过度膨胀。组织内健康结实的体积变成臃肿肥胖的体积，给其履行职能带来障碍，造成组织内部上级与下级之间、单位与单位之间、成员与成员之间沟通困难，管理幅度过大、管理层次、管理环节过多，影响组织效能的发挥。另外，各机构、单位竞相扩张职能，必将产生相互侵权、职能冲突、工作重复的后果，造成组织管理混乱。

　　（2）行政组织人员的弱化、老化和臃肿。一方面，组织有自我膨胀的本性，组织中的人员无论能力高低，都希望往更高的职位攀升，其结果，必然导致机构的臃肿。另一方面，在组织规模扩大的过程中，大量训练不足的人员进入组织，而过分老化应当被淘汰的人员还滞留在组织内部，从而导致了组织人员的弱化和老化。

　　153、行政组织变革的征兆

　　（1）行政组织职能的膨胀引起了与其他社会组织职能的冲突。这主要表现在：行政组织侵占了社会中介组织的职权，它以大量的机构和人员处理本应该由社会中介组织处理的事务；行政组织侵占了事业单位和企业的职权，过多地干预了经济生活和其他社会事务；行政组织侵占了社会群团的职权，过多地干预本应由社会群团处理的事务。（2）行政组织与国际政治系统其他组织的职责关系不顺。首先是党政关系不顺，存在着以党代政、党政交替不分的现象。其次是行政组织与立法组织的关系不顺，立法组织监督行政组织的职责得不到很好的落实，政府行政组织在机构设置、人员任免等行政行为上缺乏必要的约束。（3）行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难。首先，各部门的工作既有重复，又有遗漏。其次，人员过多，造成人浮于事，事浮于人的现象。再次，政出多门，秩序混乱，管理上多头领导，政见不一，下级无所适从。（4）行政组织上下级的沟通困难，指挥不灵。一方面，上级指挥下级不灵。上级对下级的命令、指示被下级各取所需，加以歪曲，为我所用。另一方面，下级情况不能上达。下级向上级汇报的情况与实际状况差距过大，导致上级无法做出正确的决策。（5）行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机和活力，空气沉闷。（6）行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其职能，面对突发事件时缺乏快速的反应能力，提不出有效的应对措施。

　　154、行政组织变革的阻力

　　①行政组织变革的最大阻力来自行政组织自身的“经济人”特征。行政组织的每一次变革都是一场重大的利益格局的调整。这种调整经常受到既得利益者的阻挠和压力；既得利益者总是力图藉旧有的制度和形式保障其利益，不愿或不肯对既有的利益格局做出有损于自己的变动，哪怕这种变动反映了事务发展的规律而有利于整个社会福利的增进。

　　②来自资历较高者、年长者的阻力。年长者思维观念较定型，工作方式稳定、职业习惯持久，对变化的心理抵触较强，对组织变革造成的阻力越大。

　　③人际关系的阻力。在人际关系处于某种稳定平衡的组织中，成员们往往会因为害怕破坏现有平衡而反对变革。

　　④对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应所产生的阻力。特别是那些只会凭老

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